Ingreso Mínimo Vital: compatibilidades e incompatibilidades

Entrada elaborada por Francisco Javier Arrieta Idiakez

Son muchas las perspectivas desde las que puede abordarse el régimen de compatibilidades e incompatibilidades del Ingreso Mínimo Vital (IMV) regulado por el RD-ley 20/2020.
De entrada, es necesario aclarar que el IMV no absorbe las prestaciones del Sistema de Seguridad Social, en el sentido de que estas últimas se limiten a complementarlo, cuando su cuantía resulte superior al IMV. Con otras palabras, no estamos ante una Renta Básica Universal. De hecho, si así fuera, quebraría la lógica actual del modelo constitucional de Seguridad Social, pues una asistencialización tan radical del Sistema supondría no mantener lo que precede al constituyente, a saber, la prevalencia de la rama contributiva, que, es precisamente, la que concuerda con el Estado Social y la igualdad material, y la que, en definitiva, ha posibilitado que España presente la tasa de sustituibilidad más elevada del mundo. Además, la rama contributiva constituye el principal instrumento de reparto de la riqueza generada en el país para hacer frente al ideal de cobertura previsto por el Sistema de Seguridad Social, al nutrir sus fondos con las cotizaciones que operan como Derecho necesario absoluto para empresarios y trabajadores.
Hecha esta aclaración, a continuación, de cara a abordar las compatibilidades e incompatibilidades del IMV, es preciso referirse, brevemente, a la estructura que presenta el actual modelo constitucional de Seguridad Social.
En efecto, el RD-ley 20/2020 se refiere de manera incorrecta, en todo momento, a las situaciones de necesidad. En concreto, esta incorrección afecta a la mencionada estructura.
Ciertamente, asegurar un determinado nivel de rentas a todos los hogares en situación de vulnerabilidad (cfr. EM II), con la finalidad de reducir la pobreza, especialmente la pobreza extrema (cfr. EM V), lejos de encajar con la idea de situación de necesidad, objeto de protección de la rama contributiva, se refiere al concepto de estado de necesidad, entendido como carencia subjetiva, real y efectiva de medios económicos que dejan a una persona en la indigencia, es decir, por debajo del umbral de subsistencia o del nivel mínimo vital.
Así, en el modelo constitucional de Seguridad Social, fruto del carácter dinámico del mismo, al suponer, al mismo tiempo, un punto de llegada y un punto de partida, a saber, de consolidación de la rama contributiva y de desarrollo de la rama no contributiva, actualmente, el estado de necesidad constituye el objeto de protección de la rama no contributiva y de la asistencia social interna al Sistema de Seguridad Social.
En ese sentido, el RD-ley 20/2020 configura el IMV como prestación no contributiva (cfr. artículo 2.2). Sin embargo, esta naturaleza no parece adecuada, pues la rama no contributiva se configura como alternativa y excluyente de la contributiva, con la excepción del supuesto de los complementos por mínimos.
Lo afirmado hasta ahora se deduce claramente de la Ley 26/1990, que procedió a dar cumplimiento al mandato recogido en el artículo 41 de la Constitución de extender un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos. Se aprecia así que dicha norma se dirige, como novedad, también a quienes se encuentran en estado de necesidad, con la finalidad de asegurarles unas prestaciones mínimas (cfr. EM II). Pero no se trata de cualquier prestación, sino de las que se crean paralelamente a las ya existentes en la rama contributiva. Es así como se regularon las nuevas prestaciones no contributivas de las pensiones de invalidez y jubilación, con la gran ventaja de que «se configuran como derechos subjetivos perfectos en favor de los beneficiarios, quienes, en cuanto pensionistas de la Seguridad Social, recibirán no solo una renta económica, sino también la asistencia médico-farmacéutica y los servicios sociales, obteniendo de esta forma una cobertura integral ante su estado de necesidad» (cfr. EM II). Y es así como se procedió a crear la vertiente no contributiva de las prestaciones familiares (cfr. artículo 3). Además, «en correspondencia con la naturaleza de la protección y como expresión de la solidaridad general con las personas con menores recursos», se prevé que dichas prestaciones se financien «mediante aportaciones del Estado al Presupuesto de la Seguridad Social» (cfr. EM V), si bien no siempre se ha cumplido con esta previsión y se ha recurrido a los fondos de las prestaciones contributivas para afrontar el coste de las no contributivas.
Por su parte, el Pacto de Toledo en 1995 ya consideró a las prestaciones no contributivas como manifestación de aspectos generalizadores y de cobertura universal que se entrecruzan en el Sistema con los tradicionalmente contributivos. En 2011, al referirse a la Recomendación 15ª, relativa a la solidaridad y garantía de suficiencia, se hizo alusión a la necesidad de reordenación integral de las prestaciones no contributivas con el objetivo de mejorar su cobertura, establecer con más claridad el ámbito de sus prestaciones e introducir nuevos ámbitos de protección en orden a colmar lagunas de cobertura. En este último sentido, el ejemplo que se pone, a saber, la creación de una prestación no contributiva de orfandad o una más adecuada regulación de las prestaciones familiares, evidencia el carácter alternativo y excluyente de la rama no contributiva respecto a la rama contributiva, pero siempre partiendo de las contingencias previstas en la misma como ideal de cobertura.
Igualmente, habría que considerar entre las prestaciones no contributivas el nivel asistencial de la contingencia de desempleo, pues se financia a través de las aportaciones del Estado y se exige probar el estado de necesidad. Sin embargo, sorprendentemente, se encuentra comprendido entre las prestaciones contributivas. Es cierto que el subsidio por desempleo del nivel asistencial requiere de un período previo cotizado, pero la esencia del nivel asistencial se encuentra, en realidad, en el objetivo de alcanzar unos niveles de cobertura suficientes para aquellas personas que carecen de medios económicos, y que se encuentran en estado de necesidad (Fernández Orrico, 2016, Las prestaciones de la Seguridad Social: teoría y práctica, 3ª edición, p. 462).
Posteriormente (cfr. artículo 109.3.b del TRLGSS), se aclaró el carácter no contributivo de las prestaciones y servicios de asistencia sanitaria incluidos en la acción protectora de la Seguridad Social y los correspondientes a los servicios sociales, salvo que se deriven de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales; el subsidio especial por maternidad y los complementos por mínimos de las pensiones de la Seguridad Social.
En resumen, el IMV se regula ex novo, sin prestación paralela en la rama contributiva y sin que tampoco complemente a ninguna de las prestaciones contributivas.
Por ello, podría parecer más acertada la Iniciativa Legislativa Popular presentada en el Parlamento por el sindicato CCOO en 2017. La misma suponía una alternativa a la protección por de desempleo, con el objeto de garantizar unos ingresos adecuados a las personas que, con disponibilidad para trabajar, carecieran de empleo y de unos recursos económicos mínimos para sí, y, en su caso, para los familiares a su cargo. De este modo, entre los principios que lo caracterizaban, deben destacarse, por una parte, su subsidiaridad, dado que se trataría de una prestación económica a otorgar cuando no fuera posible el acceso a otras prestaciones, bien por haberlas agotado previamente, bien por no reunir los requisitos previstos para su concesión. Y, por otra parte, su incompatibilidad con otras prestaciones del propio Sistema de Seguridad Social, tanto del nivel contributivo como del no contributivo.
Desechada esta iniciativa, tampoco cabría considerar al IMV como asistencia social interna al Sistema de Seguridad Social, dado que este nivel de protección, aun carente de definición y concreción, en la práctica, se destina a complementar a ambas ramas del Sistema de Seguridad Social, con la finalidad de hacer frente a aquellos gastos no cubiertos por las contingencias protegidas en las mismas pero que se encuentran estrechamente vinculadas a ellas.
En cualquier caso, el propio Gobierno incurre en una falta de coherencia al referirse al objeto del IMV. Si de lo que se trata es de prevenir el estado de necesidad (cfr. artículo 1), existe la estructura del propio Sistema de Seguridad Social y las contingencias tipificadas en el mismo. Por el contrario, si lo que se pretende es proteger el estado de necesidad (cfr. artículo 2.1), no debe olvidarse que existe la asistencia social externa al Sistema de Seguridad Social, aunque también carezca de definición y concreción.
Efectivamente, asumido que no existe un nivel no contributivo o asistencial de carácter universal en el seno del Sistema de Seguridad Social, la brecha que se produce para con la tutela de los estados de necesidad debería cubrirse por las prestaciones de garantía de recursos de subsistencia proporcionadas por las Comunidades Autónomas, dentro de sus competencias en materia de asistencia social externa al Sistema de Seguridad Social. Al fin y a la postre, estas prestaciones constituyen la última red de seguridad del sistema de protección social en España (Barcelón Cobedo, 2018, «Las prestaciones autonómicas de garantía de ingresos como cobertura de la brecha de protección del Sistema de Seguridad Social en relación con las situaciones reales de necesidad económicas», Temas Laborales, núm. 143, p. 20). Por consiguiente, cabe preguntarse hasta qué punto el IMV no supone, al mismo tiempo, una invasión competencial encubierta, una duplicidad innecesaria como mecanismo de protección y, por ende, un sobrecoste difícilmente justificable.
Curiósamente, en el modelo instaurado con el IMV, el RD-ley 20/2020 habla de gobernanza compartida (cfr. EM III), al referirse a la participación de las Comunidades Autónomas y las entidades locales. No obstante, sería más adecuado pronunciarse en términos de gobernanza multinivel. Por un lado, porque los espacios de gestión destinados a las prestaciones contributivas y no contributivas, así como el destinado a la asistencia social externa al Sistema de Seguridad Social ya se encuentran perfectamente identificados. Por otro lado, porque nada impediría incluso reformular el artículo 42.3 del TRLGSS para posibilitar a las Comunidades Autónomas, una vez respetado el principio de solidaridad económica e interterritorial, complementar, ampliar o modificar las prestaciones contributivas existentes a través de prestaciones de carácter público.
En definitiva, se considera que con todo ello se cumpliría con la idea de los pisos de protección social contemplados por la Recomendación OIT núm. 202, y con la idea de renta mínima manifestada en el 14º principio del Pilar Europeo de Derechos Sociales.
Pese a todo lo antedicho, el IMV es ya una realidad. Por consiguiente, con el objetivo de determinar el régimen de compatibilidades e incompatibilidades del IMV con otros mecanismos de protección existentes, a continuación, se procederá a realizar un esbozo de la situación creada como consecuencia de la regulación del IMV. Asimismo, dicho esbozo permitirá responder, en gran medida, a la cuestión anteriormente planteada.
―El IMV es compatible con el empleo y, por tanto, con las rentas del trabajo o la actividad económica, siempre que no se superen los límites establecidos (cfr. EM V y artículo 33.1.g del RD-ley 20/2020, en relación con el artículo 8.4 de la misma norma).
―El IMV es compatible con las prestaciones autonómicas de garantía de ingresos (cfr. EM V, artículo 7.1.c, artículo 8.2 y artículo 18.1.e.1º del RD-ley 20/2020).
―El IMV requiere haber solicitado las pensiones y prestaciones vigentes a las que pudiera tenerse derecho y su cuantía será compatible con el IMV siempre y cuando no se superen los límites establecidos (cfr. artículo 7.1.c del RD-ley 20/2020, en relación con los artículos 8 y 18.1.d de la misma norma). El requisito de solicitar las pensiones y prestaciones vigentes conlleva también la obligación de solicitar, en su caso, los complementos para pensiones inferiores a la mínima (cfr. artículo 59 del TRLGSS).
Ahora bien, el IMV es incompatible con la percepción de la asignación económica por hijo o menor acogido a cargo, sin discapacidad o con discapacidad inferior al 33%, cuando exista identidad de causantes o beneficiarios de esta, sin perjuicio de la posibilidad de ejercer el derecho de opción por una de ellas (cfr. artículo 16 del RD-ley 20/2020, si bien, transitoriamente, debe estarse a lo previsto en la DT 1ª y en la DT 7ª).
Así, el régimen de compatibilidad con las pensiones y prestaciones vigentes que más se aproximan a la idea de prevenir estados de necesidad, conlleva las siguientes consecuencias:
*En primer lugar, de ser posible, debe solicitarse la prestación por desempleo.
*Agotada la prestación por desempleo, en su caso, debe solicitarse el subsidio por desempleo.
*Agotada la prestación por desempleo y el subsidio por desempleo, en su caso, debe solicitarse la Renta Activa de Inserción (RAI) (cfr. RD 1369/2006). Concretamente, y como norma general, deben solicitar la RAI quienes, siendo mayores de 45 años se encuentren inscritos ininterrumpidamente como desempleados durante 12 o más meses, siempre y cuando adquieran el compromiso de realizar actuaciones favorecedoras de su inserción laboral y carezcan de rentas de cualquier naturaleza, superiores en cómputo mensual al 75% del SMI, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias. Debe matizarse que a tales efectos se computarán las prestaciones autonómicas de garantía de ingresos.
La RAI se percibe durante un máximo de 11 meses, su cuantía equivale al 80% del IPREM (430,27 euros mensuales) y al tener naturaleza contributiva conlleva la cotización.
Se permite que los perceptores de la RAI trabajen por cuenta ajena o por cuenta propia a tiempo completo, pero en este caso la RAI se minora al 25% durante un máximo de 180 días a partir del primer día de trabajo tras la solicitud de admisión al programa que da derecho a la RAI. Por el contrario, si se trabaja por cuenta ajena a tiempo parcial, se deduce del importe de la RAI la parte proporcional al tiempo trabajado y el período de la RAI pendiente de percibir mientras se compatibiliza con ese trabajo se ampliará en la misma parte proporcional.
Igualmente, la RAI es compatible con las becas y ayudas para asistir a acciones de formación profesional vinculadas al Plan nacional de formación e inserción profesional.
*Agotadas sucesivamente, la prestación y el subsidio por desempleo, así como la RAI, debe solicitarse el subsidio extraordinario por desempleo (cfr. DA 27ª TRLGSS), por quienes siendo parados de larga duración carezcan de rentas de cualquier naturaleza, superiores en cómputo mensual al 75% del SMI, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias, y acrediten responsabilidades familiares.
La cuantía del subsidio equivale al 80% del IPREM (430,27 euros mensuales) y su duración es de 180 días. Es incompatible con el trabajo por cuenta ajena a tiempo parcial y con la suspensión del contrato de trabajo. Tampoco podrán solicitar este subsidio quienes previamente hayan recibido la ayuda económica de acompañamiento del Programa de Activación para el Empleo (PAE).
*Agotadas, sucesivamente, la prestación y el subsidio por desempleo, así como la RAI, y, en su caso las prestaciones autonómicas de garantía de ingresos, y transcurrido por lo menos un mes desde entonces, las personas con responsabilidades familiares y que son demandantes de empleo, deben incorporarse al PAE (cfr. RD-ley 16/2014), siempre que hayan permanecido inscritos como demandantes de empleo durante 270 días en los 18 meses inmediatamente anteriores a la fecha de la solicitud de la incorporación. Además, para poder incorporarse al PAE es necesario carecer de rentas, de cualquier naturaleza, superiores en cómputo mensual al 75% del SMI, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias, y acreditar responsabilidades familiares.
El PAE es compatible con el trabajo por cuenta ajena en empresas privadas, durante un máximo de 5 meses, pero los empresarios pueden descontar del salario correspondiente la cuantía de la ayuda económica de acompañamiento que se obtiene por incorporarse al PAE. Dicha ayuda es de 6 meses y equivale al 80% del IPREM (430,27 euros mensuales).
También es compatible con las ayudas de cualquier naturaleza que se pudieran obtener por la asistencia a acciones de formación profesional para el empleo.

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