Los derechos de reunión y de manifestación (sindical) en tiempos de pandemia

Entrada elaborada por Ana Isabel García Salas


A pesar de que Interior ha rechazado sistemáticamente los permisos para manifestarse durante el estado de alarma, los recursos presentados por la suspensión de las convocatorias de manifestación para el pasado 1 de mayo han dado lugar a una disparidad de opiniones judiciales, que nos invita a detenernos puntualmente en este tema. Es cierto que el Tribunal Constitucional ya se ha pronunciado, de momento, a través de Auto de 30 de abril de 2020 .Pero el asunto es verdaderamente controvertido, en el marco además de un intenso debate sobre la constitucionalidad de los términos del actual estado de alarma, y particularmente del art. 7 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (véase, por ejemplo, el voto particular emitido por Javier Albar García, en la STSJ Aragón, 151/2020, de 30 de abril). Nos tememos asimismo que, cuando las consecuencias económicas de esta situación sean más evidentes, y hayamos superado la fase más dura de la emergencia sanitaria, las protestas se generalicen, por lo que sería bueno tener totalmente resuelta esta cuestión.

El art. 21.1 de la Constitución Española reconoce el derecho de reunión y manifestación, desarrollado por Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio. El ejercicio de este derecho no necesita autorización, pero en los casos de reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones se dará comunicación previa a la autoridad gubernativa, que sólo podrá prohibirlas cuando existan razones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes. Tal como recuerda la STC 59/1990, de 29 de marzo  este deber de comunicación no implica solicitud de autorización alguna, sino que es una comunicación a fin de que la autoridad administrativa pueda adoptar las medidas pertinentes en caso de que se dé una situación que impida el normal desarrollo de la convivencia ciudadana en aspectos que afecten a la integridad física o moral de personas o a la integridad de bienes públicos o privados -lo que situaría al participante en la manifestación al margen del derecho fundamental, y permitiría a la autoridad adoptar las medidas que considerara necesarias y proporcionales (STC 42/2000, de 14 de febrero)-.
Concretamente, el TC resuelve en su Auto un recurso de amparo por vulneración del derecho de manifestación en relación con el derecho de libertad sindical (art.28.1 CE) -si bien el ATC inadmite la queja por vulneración de este último, dado que no fue invocado correctamente en la jurisdicción ordinaria previa-. Su origen es la desestimación, por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en S. 136/2020 de 28 de abril , del recurso interpuesto por la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) contra la resolución de 21 de abril de la Subdelegación del Gobierno de Pontevedra, en la que le deniega la organización de una manifestación el 1 de mayo. El sindicato pidió autorización para celebrar la protesta rodada en coches particulares en Vigo, con una persona por vehículo. Pero, para los magistrados, la decisión de la Subdelegación del Gobierno tiene cobertura jurídica en el Real Decreto del estado de alarma. Así, recuerdan que solo se permitirá la circulación de vehículos particulares por las vías de uso público para la realización de las actividades referidas en el apartado anterior o para el repostaje en gasolineras o estaciones de servicio (art.7.2). Es más, se confirma que el riesgo para la salud pública derivado de la crisis sanitaria del COVID-19 justifica la restricción en la circulación de personas, incluso a bordo de vehículos, para así evitar la propagación del virus; siendo además que las precauciones que ofrecía el demandante carecían de garantía suficiente para la celebración de la manifestación (por ejemplo, de no contacto al entrar o salir de los vehículos o al volver a los domicilios). Todo ello desemboca en que la tutela de la salud pública con la aplicación de medidas preventivas por parte de los poderes públicos (arts. 15, 40 y 43 CE) ha de tener preferencia sobre el derecho de reunión y manifestación (art. 21 CE).
Al tiempo, la STSJ Aragón precitada autorizaba una marcha de una hora y media, que limitaba a “60 ciudadanos en vehículo particular, cubierto, turismo, con un único ocupante en cada uno y sin que sea admisible la participación en otro tipo de vehículo no cubierto por la posibilidad de contagio”. El Tribunal señala que la Administración se había limitado a prohibir la manifestación convocada por la Intersindical de Aragón sin límite de participantes y en coche o motocicleta, sin hacer propuesta alguna de modificación o de imposición de condiciones, y sin motivar con base en argumentos contrastados la inadecuación de la propuesta realizada “más allá de invocar de manera genérica la necesidad de combatir la pandemia”.
También el Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en S. 69/2020, de 30 de abril , autorizó un acto sindical estático de 6 personas en Pamplona el 1 de mayo, revocando la prohibición de la Delegación del Gobierno, al considerar que los derechos fundamentales, como el de manifestación, solo se pueden suspender en el estado de excepción, no en el estado de alarma. Pero, como ningún derecho fundamental es ilimitado, el Tribunal procedió a ponderar si, en esta manifestación, había riesgo para la salud de las personas. Esto es, se dispuso a realizar una evaluación del modo en que se iba a desarrollar la manifestación y de su concreto impacto sobre la salud pública en el contexto de la pandemia. Los magistrados valoraron que se trataba de una concentración “estática”, no dinámica, corta en el tiempo, de cuarenta minutos, en la que solo participarían seis personas, que iban a guardar las distancias de seguridad entre las mismas y respetarían las medidas de higiene dictadas por las autoridades sanitarias. La Sala estimó el recurso, “en tanto que la Administración, al socaire del estado de alarma, niega en todo caso el ejercicio del derecho de reunión, y no pondera ad casum la reducción al mínimo de los riesgos sanitarios que se podrían producir, a la vista precisamente del diseño de concentración para la que se hace la comunicación”. Destaca el Tribunal incluso el hecho de que parece obviarse el dato de que, “en no pocos centros de trabajo, o incluso en supermercados, se están produciendo concentraciones de personas tanto o más numerosas que las que en este caso se va a producir”.
En otro caso, sin embargo, la misma Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ Navarra, en S. 70/2020, de 30 de abril, confirmó la prohibición decretada por la Delegación del Gobierno de las caravanas de coches impulsadas por el sindicato LAB. Al contrario que en la anterior resolución judicial, los magistrados argumentan que esta manifestación es “dinámica”, tanto en su preparación como en su desarrollo y ejecución posterior. Se apuesta, pues, por la concentración (reunión estática), más controlable y que favorece el respeto a las medidas de seguridad e higiene, mostrándose más restrictivos con las manifestaciones (reuniones dinámicas). Además, se añaden otros elementos a considerar: esta marcha era “amplia en el tiempo” (de una hora y media de duración) y “cuantitativamente significativa en su participación”, ya que alguna de las caravanas estaba previsto que transcurriese por varios municipios, sin que pudiesen ser controlables de manera efectiva tanto las medidas de seguridad ofrecidas por los convocantes como las exigidas por las autoridades sanitarias, y sin haberse siquiera propuesto medidas de desinfección de los turismos.
Otros tantos tribunales también han prohibido manifestaciones, como el TSJ de Madrid, en S. 195/2020, de 30 de abril , que no permitió una manifestación de La Falange para el 2 de mayo, basándose en que la decisión de la Delegación del Gobierno de prohibir la concentración, según los elementos del juicio de proporcionalidad, “es susceptible de conseguir el objetivo propuesto (la protección de la salud pública y de los ciudadanos en un escenario de pandemia internacional que implica un grave riesgo para la vida de las personas); necesaria, al no existir otra medida más moderada para la consecución de tal propósito con igual eficacia; y proporcionada, es decir, ponderada o equilibrada por derivarse de ella más beneficios o ventajas para el interés general que protege, que perjuicios sobre el derecho de reunión de los manifestantes”.
En su Auto, el Tribunal Constitucional ha querido zanjar el debate. Siguiendo la doctrina de la STC 83/2016, de 28 de abril admite que el estado de alarma no permite la suspensión de derechos (art. 55 CE contrario sensu), aunque sí la adopción de medidas que pueden suponer limitaciones o restricciones a su ejercicio, como es el caso de la limitación de circulación o la permanencia de personas o vehículos en lugares determinados. Para hacer su juicio de ponderación en este caso concreto, el TC aludía al impacto de la infección del Covid-19 en la ciudad de Vigo, lo que ha de constituir un dato de suma importancia a la hora de valorar el riesgo de una manifestación en la que no se habían previsto medidas de control de la transmisión del virus específicas, ni destinadas a compensar la previsible concentración de automóviles que podría producirse si existiera una masiva respuesta la convocatoria. Según explica el TC, no se daban las circunstancias para el ejercicio del derecho de reunión por la situación de pandemia.
En una ponderación entre el derecho a la vida y el de reunión, ante la falta de las garantías de seguridad en una situación de máximo contagio, ha de primar el primer derecho, apostilla el TC. Y se añade: “Es aquí donde la finalidad de la medida restrictiva del ejercicio del derecho confluye con la justificación de la declaración del Estado de alarma. Las razones que sustentan ambas son idénticas y buscan limitar el impacto que, en la salud de los seres humanos, en su integridad física y en su derecho a la vida, pueda tener la propagación del COVID-19". Como señaló el abogado del estado en la STSJ Aragón 151/2020, no se trata tanto de saber si bajo el estado de alarma caben o no manifestaciones -pues la respuesta es que sí-, sino más bien de si, bajo la actual pandemia, generadora de múltiples efectos, incluida la declaración de un estado de alarma, la salud pública impide el ejercicio del derecho de reunión. Es decir, estaríamos ante un conflicto de derechos, al margen del estado de alarma en sí mismo.
Pues bien, ha de tenerse en cuenta que el sindicato convocante había adoptado medidas de prevención, consciente de la situación de epidemia: en automóviles, con solo una persona en cada uno, vestidas con equipos anticontagio, e identificadas por la organización. Para el TC, esto no sería suficiente, porque se generan otros problemas que pueden impactar en la preservación de la seguridad de las personas. Se refiere el Tribunal a posibles cortes de tráfico que dificulten la circulación de los servicios de ambulancias o al libre acceso a los hospitales, así como a la falta de garantías de salida o retorno escalonado de los manifestantes, como elementos todos ellos a tener en cuenta a la hora de valorar la proporcionalidad de la limitación de ejercicio del derecho aquí invocado. Asimismo, confirma que la falta de certezas científicas debe llevarnos a una limitación extrema de los contactos y de las actividades grupales.
Entendemos que, a priori, la salud pública se presente como interés superior en cualquier ejercicio de ponderación. Ahora bien, en la medida en que el ejercicio de los otros derechos en liza (en este caso, reunión y manifestación) pudieran desarrollarse con medidas preventivas y protectoras suficientes, la prevalencia de la salud pública no debe presentarse como un mantra que no admita matices, en pos de preservar el desarrollo de otros derechos en la medida de lo posible, para evitar que sean completamente anulados en todo el tiempo que pueda quedar de pandemia. Son temas en los que se recomienda “hilar fino”, sin planteamientos genéricos que no se ajusten a una adecuada proporcionalidad de las medidas restrictivas en atención a la realidad de cada situación, pues estaríamos poniendo en peligro el ejercicio de unos derechos básicos de nuestro Estado Democrático y de Derecho, íntimamente relacionados con la libertad de expresión, la cual debe ser salvaguardada con el mayor de los escrúpulos por parte de las autoridades.
La CUT ha presentado, con fecha 4 de mayo, un recurso de súplica contra este Auto de la Sala Primera del Tribunal Constitucional, porque considera que la justicia “no puede sustituir la falta de motivación de las resoluciones de la autoridad administrativa”. A juicio del TC, la Resolución de la Subdelegación del Gobierno, aunque ambigua, estaba suficientemente motivada. Por tanto, la central sindical se encuentra a la espera de un pronunciamiento del Pleno del Constitucional, antes de llevar el asunto al Tribunal Europeo de Derechos Humanos por violación del artículo 11 del Convenio Europeo de Derechos Humanos.

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