Sanciones administrativas, principio de proporcionalidad y derecho europeo


La exigencia de sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias por incumplimiento normativo cuya determinación compete a los Estados es práctica habitual en el derecho de la UE, al menos a partir del “caso del maíz” (Comisión C. Grecia, C-68/88). Centrándonos en el ámbito laboral, un ejemplo de dicha exigencia lo proporciona el artículo 20 de la Directiva 2014/67/UE (relativa a la garantía de cumplimiento de la Directiva 96/71/CE, sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios), al prescribir:

Los Estados miembros determinarán el régimen de sanciones aplicable en caso de infracción de las disposiciones nacionales adoptadas con arreglo a la presente Directiva y adoptarán todas las medidas necesarias para garantizar su aplicación y cumplimiento. Las sanciones establecidas serán efectivas, proporcionadas y disuasorias.

Más allá de las notables disparidades nacionales en cuanto a la dureza del régimen sancionador, la preocupación fundamental de la Comisión ha surgido más bien del lado de la insuficiencia disuasoria de los regímenes sancionadores, especialmente en áreas como la protección del medio ambiente. Por su parte, el TJUE se ha venido pronunciado principalmente en casos en que se cuestionaba la suficiencia disuasoria de las sanciones vigentes en ordenamientos internos. Así, en la STJUE 10-7-2008 (C54/07), el Tribunal manifestó que cláusulas del tipo de la transcrita obligan “a los Estados miembros a establecer en su ordenamiento jurídico interno medidas de eficacia suficiente para alcanzar el objetivo de esa Directiva y a hacerlo de tal manera que esas medidas se puedan invocar efectivamente ante los tribunales nacionales para que la tutela judicial sea real y eficaz”. Las Directivas, añade el Tribunal, no requieren sanciones concretas, sino que dejan a los Estados miembros “la libertad de elegir entre las diferentes soluciones apropiadas para alcanzar el objetivo que persigue la Directiva”. Pero, como sostuvo la STJUE 25-4-2013 (C-81/12, Asociaţia Accept), “en ningún caso puede considerarse compatible” con tales principios “una sanción meramente simbólica”. Otro ejemplo de la misma línea jurisprudencial lo proporciona la archiconocida sentencia De Diego Porras II (STJUE 21-11-2018, C619/17), en la que se enjuicia si una medida adoptada por el ordenamiento interno español “resulta adecuada para sancionar debidamente la utilización abusiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada y eliminar las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión” y si, por consiguiente, constituye “una medida suficientemente efectiva y disuasoria para garantizar la plena eficacia de las normas adoptadas en aplicación del Acuerdo Marco”.

La reciente sentencia del TJUE de 12-9-2019 (C-64/18, Maksimovic) es interesante porque plantea el análisis inverso, el de la proporcionalidad de la sanción. No se discute si la sanción es suficientemente disuasoria, sino si respeta el principio general de proporcionalidad.

Los hechos del caso pueden resumirse como sigue.

-La empresa Zellstoff Pöls encargó a Andritz AG, con domicilio social en Austria, la reparación y restauración del sistema de calderas de sus instalaciones en Pöls (Austria).
-Un mes después, Andritz encargó a Bilfinger, con domicilio social en Croacia, el desmontaje y montaje mecánico de la caldera. Bilfinger desplazó trabajadores a Austria para realizar el trabajo, para el que las autoridades austriacas expidieron las confirmaciones del desplazamiento.
-Dado que Bilfinger no pudo respetar la fecha de finalización de la obra, Bilfinger y Andritz acordaron que Brodmont, con domicilio social en Croacia, la reemplazaría. Brodmont se hizo cargo de la totalidad de los 217 trabajadores empleados por Bilfinger en la obra.
-La Finanzpolizei (Policía Financiera, Austria) llevó a cabo controles en la obra, durante los cuales no se le pudieron presentar todos los documentos relativos a los salarios de cada uno de esos 217 trabajadores.
-Basándose en las comprobaciones realizadas por la policía financiera, la autoridad administrativa impuso sanciones administrativas. La citada autoridad consideró que lo que se cuestionaba no era un desplazamiento de trabajadores, sino la puesta a disposición transfronteriza de mano de obra de Brodmont a Andritz. No se reprocha haber incumplido la obligación de pago del salario mínimo.
-La multa se impuso por un importe total de 3.255.000 euros al Sr. Maksimovic, administrador de Brodmont, al considerar que Brodmont había incumplido su obligación, en su condición de empresa de origen de los 217 trabajadores desplazados, de facilitar a Andritz, la empresa usuaria, los documentos salariales de estos trabajadores, tal como se establece en la ley austriaca.
-La misma autoridad impuso también multas de aproximadamente 2,5 millones de euros a cada uno de los miembros del Consejo de Administración de Andritz, por la conservación de los documentos salariales que eran responsabilidad de dicha empresa en su condición de empresa usuaria de los trabajadores y por la obtención de autorizaciones administrativas para 200 trabajadores croatas, serbios o bosnios. En caso de que no se cobre su importe, estas multas se convertirán en penas privativas de libertad de más de 1.500 días.

Las dudas que plantea el órgano nacional de remisión versan en lo esencial sobre la gravedad de estas sanciones y su compatibilidad con el principio de proporcionalidad. Como se sabe, la proporcionalidad de la sanción es una exigencia que deriva sin más de un principio general del Derecho. Pero también es una exigencia que debe tratarse con especial cuidado cuando está en juego una libertad reconocida por el Derecho de la UE (STJUE 5-7-2007, C-430/05, Ntionik y Pikoulas). Este es el caso de la libertad de prestación de servicios, que es la que opera en el trasfondo de este supuesto concreto.

De ahí que las cuestiones prejudiciales se formulen con fundamento en el artículo 56 TFUE [libre prestación de servicios], añadiéndose las Directivas 96/71 y 2014/67, así como la 2006/123, y los artículos 47 [Derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial] y 49 [Principios de legalidad y de proporcionalidad de los delitos y las penas] de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE (CDFUE). Con estos fundamentos normativos, lo que se cuestiona de la legislación austriaca es que las multas que impone en caso de incumplimiento de las obligaciones de Derecho laboral relativas a la obtención de autorizaciones administrativas y a la conservación de los documentos de trabajo (1) tengan un importe mínimo predefinido pero no un límite máximo; (2) operen de forma acumulativa para cada trabajador afectado; (3) sean recargadas con una contribución a las costas del procedimiento de hasta el 20 % de su importe en caso de desestimación del recurso interpuesto contra la decisión por la que se imponen, y (4) se conviertan en penas privativas de libertad por falta de pago.

El TJUE comienza desechando que las Directivas citadas sean de aplicación al caso. La 96/71 porque las medidas de control de los desplazamientos transnacionales no están comprendidas en su ámbito de aplicación. La 2014/67 por no ser aplicable por razones cronológicas. Y la 2006/123 porque con arreglo a su artículo 1.6 no es aplicable al establecimiento, por una normativa nacional, de medidas disuasorias para garantizar el cumplimiento de normas materiales de Derecho del trabajo.

A continuación, el TJUE enjuicia el sistema sancionador austriaco desde la perspectiva de la libre prestación de servicios. La afirmación general clave es que deben considerarse restricciones a la libre prestación de servicios todas las medidas que prohíban, obstaculicen o hagan menos interesante el ejercicio de esta libertad. En desarrollo de esta idea, el TJUE considera restricciones de esta libertad fundamental tanto la obligación de elaborar y conservar documentos sociales y de trabajo en el Estado miembro de acogida como la obligación de obtener autorizaciones administrativas para trabajadores de un tercer Estado empleados por una empresa establecida en un Estado miembro. Si estas obligaciones constituyen restricciones a la libertad de prestar (y recibir) servicios, también lo constituirán, lógicamente, las sanciones que el ordenamiento en cuestión prevea para el caso de su incumplimiento.

Sin embargo, las medidas nacionales restrictivas de la libertad de prestación de servicios son admisibles si responden a razones imperiosas de interés general, son adecuadas para el objetivo perseguido y no van más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo. El Gobierno austriaco considera que la restricción está justificada por los objetivos de protección social de los trabajadores, de lucha contra el fraude, en particular en el ámbito social, y de prevención de los abusos. Pero aun asumiendo la validez general de estos objetivos, el TJUE considera que las medidas sancionadoras del derecho austriaco van más allá de lo necesario y son desproporcionadas.

La desproporción no radica per se en que la cuantía varíe en función del número de trabajadores afectados, sino en la combinación de varios elementos: “la combinación de la elevada cuantía de las multas previstas para sancionar el incumplimiento de tales obligaciones con la acumulación ilimitada de las multas cuando la infracción afecta a varios trabajadores puede dar lugar a la imposición de sanciones económicas de un elevado importe, que pueden ascender a varios millones de euros”. Tampoco parece aceptable que exista un mínimo sancionador: “el hecho de que dichas multas no puedan en ningún caso ser inferiores a un importe predefinido puede permitir que se impongan tales sanciones en casos en que no haya quedado acreditado que los hechos denunciados son de especial gravedad”. En conclusión, “el cumplimiento efectivo de las obligaciones cuyo incumplimiento sanciona dicha normativa podría garantizarse mediante medidas menos restrictivas, como la fijación de multas más bajas o la imposición de un límite máximo, y sin que necesariamente se establezcan penas sustitutivas de privación de libertad”.

Aunque el fundamento para enjuiciar la desproporción de las sanciones es la libertad de prestación de servicios, los razonamientos sobre la proporcionalidad de los regímenes sancionadores son válidos en cualquier otro ámbito de ejercicio del ius puniendi, incluso aunque no esté en juego una libertad fundamental como la mencionada.

Un último apunte. La aplicación de la Directiva 2014/67 no hubiera cambiado el sentido del fallo. Esta Directiva ampara que los Estados receptores de trabajadores desplazados impongan obligaciones formales y documentales, como la de conservar o poner a disposición o de guardar copias en papel o en formato electrónico del contrato de trabajo, las nóminas, las fichas con los horarios que indiquen el comienzo, el final y la duración del trabajo diario y los comprobantes del pago de salarios, o copias de los documentos equivalentes, durante el período de desplazamiento, en un lugar accesible y claramente identificado de su territorio. Pero lo que no avala la Directiva es el establecimiento de sanciones desproporcionadas por el incumplimiento de tales obligaciones. La sentencia analizada, en fin, no pone en cuestión los avances del derecho comunitario en relación con el control de los desplazamientos transnacionales, sino que se limita a limar los excesos punitivos.



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