Repensando los servicios mínimos: a propósito de la anulación de los fijados para el transporte el 8M de 2018


El 17 de mayo se conocieron sendas sentencias de la Audiencia Nacional declarando abusivos, por falta de motivación, los servicios mínimos establecidos en el sector de transporte por carretera y ferroviario con ocasión de la huelga general del 8 de marzo de 2018. Hay que mencionar que los fijados un año después han sido también impugnados por CCOO, el sindicato actuante.
Con mucha frecuencia los boletines oficiales fijan servicios mínimos en sectores de lo más diverso. Por tomar algunos de los más recientes, escuelas infantiles en Madrid, Transportes Urbanos de Sanlúcar de Barrameda, o medios aéreos de extinción y prevención de incendios en Galicia, y, en el ámbito estatal RTVE, o determinadas instalaciones de generación de energía.

A la luz de las dos recientes sentencias (y de algunos de los servicios mínimos fijados), me parece interesante abrir una reflexión no sólo sobre la proporcionalidad de la decisión de la autoridad laboral correspondiente, sino la propia necesidad de fijar esta mínima realización de la actividad paralizada, o dicho de otro modo, la “esencialidad para la comunidad” de los ámbitos en los que se han establecido servicios mínimos.  Para ello, en esta entrada, plantearé una pequeña introducción acerca del fundamento de esta restricción al derecho de huelga (que los lectores y lectoras conocedores de la materia podrán ciertamente saltar), para después analizar brevemente el juicio operado por la Audiencia Nacional en los casos mencionados y finalmente plantear la necesidad de un replanteamiento tanto de la esencialidad del servicio como de la necesidad de fijar servicios mínimos en cada caso.

La limitación del derecho de huelga

El choque entre el ejercicio del derecho de huelga de los trabajadores y los intereses más o menos protegidos de otros sujetos es consustancial al primero. La interrupción de la prestación de servicios, con la consiguiente pérdida de salarios por el tiempo no trabajado por los trabajadores huelguistas tiene como objetivo fundamental crear un instrumento de presión para favorecer la satisfacción de un interés laboral (una mejora salarial o de otras condiciones de trabajo, la cesación de determinadas conductas, la negociación de un convenio colectivo…). En ocasiones, el daño causado como consecuencia de la no prestación de servicios lo sufrirá el empresario, perdiendo producción y consecuentemente ventas, situación en la que quien puede satisfacer las pretensiones de los huelguistas y quien sufre el perjuicio de la huelga son el mismo sujeto.
En otros muchos casos, sin embargo, la presión a quien tiene la capacidad de decidir se ejerce de forma mediata, afectando a clientes, usuarios o ciudadanos, de modo que sea el descontento de estos (o el apoyo a la causa) lo que ayude a reducir las resistencias del empresario o autoridad que pueda tomar las decisiones buscadas. Y en ciertas ocasiones, además, el interés de esos terceros tiene la consideración de “servicio esencial de la comunidad”, en cuyo caso, el art. 28.2 CE exige que el legislador imponga las garantías precisas para asegurar su mantenimiento. El preconstitucional Real Decreto-Ley de Relaciones Laborales concreta esta garantía en la posibilidad de que la Autoridad Gubernativa pueda “acordar las medidas necesarias para asegurar el funcionamiento de los servicios” o de que el Gobierno  adopte “las medidas de intervención adecuadas”
En la temprana y bien conocida STC 11/1981 se afirmó que “el derecho de los trabajadores de defender sus intereses mediante la utilización de un instrumento de presión en el proceso de producción de bienes o servicios, cede cuando con ello se ocasiona o se puede ocasionar un mal más grave que el que los huelguistas experimentarían si su reivindicación o pretensión no tuviera éxito. Es claro que ocurre así cuando se impide o se obstaculiza gravemente el funcionamiento de lo que la Constitución llama «servicios esenciales de la comunidad». En la medida en que la destinataria y acreedora de tales servicios es la comunidad entera y los servicios son al mismo tiempo esenciales para ella, la huelga no puede imponer el sacrificio de los intereses de los destinatarios de los servicios esenciales. El derecho de la comunidad a estas prestaciones vitales es prioritario respecto del derecho a la huelga. El límite de este último derecho tiene plena justificación y por el hecho de establecerse tal límite no se viola el contenido esencial del derecho.”.
Posteriormente, en múltiples ocasiones el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de perfilar el alcance de esta limitación al derecho de huelga, señalando en aquella primera resolución que “No parece necesario definir ahora de forma detallada qué haya de entenderse por servicios esenciales.” Posteriormente (STC 184/2006) se ha afirmado que “a priori, no existe ningún tipo de actividad productiva que, en sí mismo, pueda ser considerado como esencial. Sólo lo será en aquellos casos en que la satisfacción de los mencionados bienes o intereses exija el mantenimiento del servicio, y en la medida y con la intensidad que lo exija, puesto que los servicios esenciales no quedan lesionados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma”, y que en ese caso deberán asegurarse los servicios mínimos que “sean necesarios para la cobertura mínima de los derechos, libertades o bienes que satisface dicho servicio”, criterios posteriormente recogidos por el TS (entre otras, STS de 2 de diciembre de 2010, Recurso de casación núm. 5621/2008)

Los servicios mínimos en las reciente sentencias de la Audiencia Nacional.

Ante la convocatoria de Huelga General el 8-M de 2018 –la primera que formalmente se celebró en España en esa fecha desde movimientos feministas y que contaba con la particularidad de convocar políticamente (no legalmente) sólo a las mujeres al paro¬¬– se dictaron, como es habitual, diversas resoluciones por las autoridades laborales con la finalidad de cumplir el mandato de preservar los servicios esenciales para la comunidad. En particular, se fijaron, entre otros los servicios mínimos en transporte por carretera,  y por medios ferroviarios  siendo objeto de impugnación conjunta por CCOO y posteriormente desacumuladas en tres causas diferenciadas (junto con transporte aéreo, que no se analizará en esta entrada, si bien ha tenido un fallo en idéntico sentido). Ambas resoluciones han sido anuladas, ya se ha adelantado, por sendas sentencias de la Audiencia Nacional enlazadas más arriba.
En un aspecto cuantitativo, la resolución relativa a RENFE-Operadora dedica cuatro páginas (de sus 41) a la motivación de los servicios mínimos y la relativa a  empresas gestoras de servicios públicos de titularidad estatal de transporte por carretera tres de sus cinco páginas.
Entrando en su contenido, se parte respectivamente de la “necesidad de establecer un mínimo de servicio ferroviario que permita a los ciudadanos sus desplazamientos más urgentes” y de la de conjugar “el interés de la colectividad a tener asegurada la movilidad y circulación de las personas con el debido respeto al derecho de huelga de los trabajadores afectados, teniendo presente, en todo caso, el carácter restrictivo que debe darse a la interpretación sobre la que deba ser considerada como servicios esenciales.”
Al margen de ello, en ambos casos se realiza una descripción ciertamente genérica de la importancia y necesidad de los medios de transporte para unir núcleos de población y la afectación teórica del derecho a la libre circulación (Art. 19 CE) mencionada en la resolución de RENFE, y a los desplazamientos “por motivos de uso obligado, por motivos vacacionales, por trabajo, por estudios o por asistencia médica, entre otras razones” en la de transporte.
La fijación de los servicios mínimos, por otra parte, se realiza de forma relativamente genérica, estableciendo en el caso del transporte ferroviario los porcentajes (considerados) necesarios en las distintas modalidades (cercanías, media distancia, Alta Velocidad/larga distancia y mercancías) y servicios accesorios (venta, supervisión…); en el caso de transporte de viajeros por carretera, se limita a afirmar que “Considerando los criterios fijados por las Sentencias del Tribunal Constitucional de 24 de abril de 1986 y 15 de marzo de 1990, en el sentido de la necesidad de armonizar adecuadamente, el ejercicio del derecho a la huelga de los trabajadores, con el interés general de la comunidad, garantizando los servicios mínimos indispensables y sus inexcusables condiciones de seguridad, con los trabajadores estrictamente precisos para ello”, fijando en la parte resolutiva un (a mi juicio burdo) 50% en todos los servicios (y 100% cuando haya un único servicio diario).
En ambos casos la Sentencia de la Audiencia Nacional tiene un contenido y estructura similar; tras una amplia reproducción de jurisprudencia del tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo y una referencia a la doctrina de la propia sala en la materia se declara que:
La aplicación  de  los  criterios  jurisprudenciales  expuestos  al  caso  controvertido, conduce a la estimación del recurso jurisdiccional. Pues aunque en la  parte expositiva de la resolución administrativa impugnada se trata de justificar los  servicios  mínimos  fijados  en  su  parte  dispositiva, […]   la  resolución  de  referencia  no  llega  a  concretar  los  motivos  por  los  cuales  las  medidas  adoptadas  se  establecen  en  los  términos y porcentajes reseñados en dicha parte dispositiva, y no en otros, dentro de  los posibles, en detrimento del principio general relativo a la motivación de los actos  administrativos  [art.  35,  Ley  39/2015,  de  1  de  octubre],  máxime  cuando  aquellos  restringen un derecho fundamental que, de por sí, exige que la limitación propuesta  al derecho fundamental resulte adecuada al fin perseguido de protección del servicio  público,  ponderación  específica  que  no  consta  concretada  suficientemente  en  la resolución recurrida.
Al margen del aspecto procesal de que a la obligación de desacumular los procesos establecida por la sala le sucedan sentencias idénticas (lo que puede hacer discutible, al menos a posteriori, aquella necesidad de separar procesos ante casos ciertamente similares), debe destacarse que la Audiencia no discute la necesidad de fijar servicios mínimos ni su extensión, sino que se queda en un punto previo: la falta de motivación suficiente.

Una valoración crítica de la esencialidad y la necesidad de garantía.

La tutela del derecho fundamental a la huelga de los trabajadores y a la tutela judicial efectiva del sindicato actuante quedan salvaguardados por las resoluciones dictadas, por lo que nada puede objetarse a que la sala, constatada la insuficiente motivación, no entre a valorar otros aspectos.
No obstante, a mi juicio, estas resoluciones judiciales (y en menor medida incluso los propios recursos presentados) obvian un paso previo que puede estar desnaturalizando el derecho de huelga. La necesidad de establecer servicios mínimos no puede presuponerse por la mera existencia de un servicio esencial para la comunidad, sino que los derechos de los ciudadanos deben verse comprometidos por el paro en los mismos.
Así, debe partirse de que se debe “ponderar la extensión territorial y personal, la duración prevista y las demás circunstancias concurrentes en la huelga” (STC 183/2006, con cita de otras anteriores, como la STC 26/1981); así, resulta discutible que pueda superar un análisis de ponderación en sentido estricto la limitación del derecho de huelga para garantizar la movilidad general (incluso por fines recreativos) cuando se trata de un paro de un solo día; la posibilidad de anticipar o retrasar una jornada desplazamientos de personas o mercancías no parece una lesión especialmente intensa de derechos de terceros cuando no ocurra realmente inaplazable. En este sentido, creo que es interesante introducir en el análisis de la necesidad de servicios mínimos dos conceptos: la universalidad del servicio y la exigibilidad incondicional del mismo, o dicho de otro modo, si quien tiene la necesidad o voluntad de uso del mismo en cualquier otra jornada tiene garantizado el mismo.
De esta forma, debe replantearse si el transporte en un día concreto es realmente un derecho fundamental del ciudadano, cuando el Estado no lo garantiza ante otro tipo de eventos (exceso de demanda, averías…). Así, resulta claro que por imperiosa que sienta el ciudadano de desplazarse por cualquier medio de un lugar a otro, si resulta que no existen plazas disponibles no tendrá capacidad de exigirlo como “esencial”; esto mismo es aplicable a otros casos de servicios mínimos fijados (escuelas infantiles, información por medios públicos…). Resulta contradictorio que el Estado no sea capaz de garantizar el servicio al ciudadano que lo requiere, pero al mismo tiempo lo considere “esencial” para quienes sí lo disfrutan.
Por otro lado, no puede dejar de sorprender que, ante una huelga general no se haga un análisis de la globalidad de medios de transporte, sino que la fijación se haga, por razón de una atribución administrativa, atendiendo independientemente a cada uno de ellos.
En definitiva, a mi juicio, es preciso –posiblemente en el marco de la siempre esperada ley constitucional de huelga– repensar el servicio mínimo para acotarlo precisamente a esa naturaleza “mínima”, garantizando sólo lo que es esencial y básico; particularmente, en el caso de transportes y huelgas de corta duración, debe plantearse si el perjuicio a quien se le priva de la posibilidad de movilidad (más allá de las necesidades inaplazables, como las que puedan relacionarse con urgencias médicas o dispensación de medicamentos) en un día concreto merece mayor protección que el derecho fundamental a la huelga.

Comentarios

  1. en Portugal, cuando los sindicatos y asociaciones de empleadores no pueden ponerse de acuerdo sobre los servicios mínimos a la autoridad gubernamental competente requiere la constitución del tribunal arbitral, que opera en el Consejo Económico y Social. este tribunal está formado por un arbitro presidente nombrado por el consejo y dos árbitros, nombrado representante de los trabajadores y empleadores. enlace adjunto
    http://www.ces.pt/arbitragem/convencoes-colectivas/acordaos

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